LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza di remissione alla Corte
costituzionale sui giudizi di conto, iscritti ai nn. 16114/G.C.E.L -
16115/G.C.E.L - 16117/G.C.E.L - 16118/GCEL e 16119/G.C.E.L. del
registro di segreteria ed aventi ad oggetto i conti giudiziali,
relativi agli esercizi 1998, 1999, 2000, 2001 e 2002 del Tesoriere
del Comune di Chieti, per i quali e' disposta la riunione ai sensi
dell'art. 274 c.p.c.;
Uditi, nella pubblica udienza in data 5 aprile 2006, il
magistrato relatore, dott. Giacinto Dammicco ed il rappresentante del
pubblico ministero dott. Eugenio Musumeci;
Esaminati gli atti ed i documenti.
Rilevato in fatto
Con relazione n. 234 del 21 settembre 2005 il magistrato relatore
sul conto del Tesoriere del Comune di Chieti ha chiesto al presidente
della sezione che fosse rimesso al Collegio il giudizio sul conto del
tesoriere del comune per l'esercizio 1998, mediante iscrizione a
ruolo ai sensi dell'art. 30 del r.d. 13 agosto 1933.
Con decreto presidenziale datato 4 ottobre 2005 l'udienza e'
stata fissata ad oggi 5 aprile 2006, dandone comunicazione agli
interessati in uno alla relazione del predetto magistrato.
Le risultanze della suddetta relazione sono le seguenti:
nel Titolo I delle entrate risultano residui attivi
conservati e stanziamenti definitivi di bilancio pari a Lire
33.060.343.385 e riscossioni pari a Lire 20.840.924.061; nel Titolo
II delle entrate risultano residui conservati pari a Lire
25.329.215.910 e riscossioni pari a Lire 1.367.729.410, stanziamenti
definitivi di bilancio pari a Lire 29.894.503.834 e riscossioni pari
a Lire 503.626.421; nel Titolo III delle entrate risultano residui
conservati pari a Lire 7.874.976.193 e riscossioni pari a Lire
4.221.540.220, stanziamenti definitivi di bilancio pari a Lire
9.563.756.465 e riscossioni pari a Lire 4.543.305.543; nel Titolo IV
delle entrate risultano residui conservati pari a Lire 25.329.215.910
e riscossioni pari a Lire 1.367.729.410, stanziamenti definitivi di
bilancio pari a Lire 24.810.034.795 e riscossioni pari a Lire
1.779.926.650; nel Titolo V delle entrate risultano residui
conservati pari a Lire 17.481.678.382 e riscossioni pari a Lire
1.989.695.940;
non risulterebbero riscosse svariate voci di bilancio, ed in
particolare proventi da locazione, oneri di urbanizzazione, proventi
da parcheggi, proventi da impianti sportivi, proventi del servizio
acquedotto;
il Collegio dei Revisori ha invitato l'Amministrazione a
prestare particolare attenzione alle posizioni morose, ha rilevato
ritardi nella riscossione dei crediti, ritardi derivanti in buona
parte dalla scarsa attenzione prestata dai dirigenti responsabili dei
singoli servizi che si sarebbero dovuti attivare in maniera adeguata;
in sede di adozione della deliberazione di approvazione del
rendiconto, sono state espresse da un consigliere comunale riserve
sulla reale consistenza dei residui attivi ed e' stata diffidata
l'amministrazione comunale di Chieti ad utilizzare l'avanzo di
amministrazione, con richiesta alla Corte dei conti di quantificare
il relativo danno.
Nelle relazioni del competente magistrato riguardanti gli altri
esercizi, oltre analoghe risultanze, sono inoltre emerse le seguenti
criticita': per il 1999 (relazione n. 235/05) si sono registrati
inviti del Collegio dei Revisori a limitare le consulenze esterne e a
procedere al recupero di canoni di locazione, e sono stati avanzate
in consiglio comunale riserve sulla reale consistenza dei residui
attivi e sull'equilibrio di bilancio; per il 2000 (relazione
n. 236/05) in sede di consiglio comunale e' stato segnalata la
necessita' di una adeguata ricognizione dei residui attivi, sulla
loro entita' ed incidenza percentuale rispetto agli accertamenti, e
sulla loro natura prevalente di crediti inesigibili in quanto assai
risalenti; per il 2001 (relazione n. 237/05), oltre alle perplessita'
sulla esigibilita' dei residui attivi espresse in sede di consiglio
comunale, si e' rilevata la forte incidenza dei 23 miliardi di lire
di residui passivi; per il 2002 (relaz. 238/05), oltre alle
criticita' relative ai residui gia' rilevate negli esercizi
precedenti, e' stato precisato che il rendiconto della gestione e'
stato approvato con il verbale di deliberazione del Commissario ad
acta (seduta 21 novembre 2003).
Il magistrato relatore ha chiesto la remissione al collegio anche
dei conti per tutti questi altri esercizi. E' seguito per ciascuno,
in data 4 ottobre 2005, il pedissequo decreto presidenziale di
fissazione d'udienza per oggi.
Non constano successive allegazioni documentali o deduzioni
provenienti dall'ente locale o dal tesoriere.
Nell'udienza in data odierna il rappresentante del pubblico
ministero ha preso atto delle anomalie evidenziate negli atti del
giudizio, riservando alla Procura eventuali seguiti di competenza in
ordine alla esistenza di eventuali fattispecie di resposabilita' a
carico degli amministratori, al momento della remissione alla Procura
medesima degli atti in questione e concordando peraltro con i dubbi,
sollevati nella relazione, di costituzionalita' dell'intervenuta
normativa che, avendo limitato la pronuncia alla sola gestione di
cassa, preclude oggi al giudice contabile di accertare la
effettivita' del risultato di gestione.
D i r i t t o
1. - Preliminarmente viene disposta la riunione dei giudizi
16114/GCEL, 16115/GCEL, 16117/GCEL, 16118/GCEL e 16119/GCEL ai sensi
dell'art. 274 c.p.c., per evidenti motivi di connessione, trattandosi
dei conti di cinque esercizi consecutivi del medesimo tesoriere ed
ente locale.
2. - I molteplici profili di criticita' nella gestione
finanziaria del Comune di Chieti, nella misura in cui si riflettono
in anomalie, riscontrate in sede di revisione nel conto del
tesoriere, sono apparsi in sede di remissione al Collegio ed anche in
sede di valutazione da parte di quest'ultimo, meritevoli di
approfondimento e considerazione.
Non e' possibile superare, in assenza di ulteriori chiarimenti
dall'ente locale e in mancanza di approfondimenti istruttori da parte
di questa sezione, i dubbi espressi dal magistrato relatore, che
sembrano trovare riscontro nella documentazione depositata e nella
discussione consiliare, evidenziandosi:
a) un'allarmante consistenza dei residui attivi, risalenti
per di piu' ad esercizi lontani;
b) il costante e rilevante ripetersi di iscrizione di debiti
fuori bilancio, da finanziarsi con l'avanzo di amministrazione, quale
esposto nel conto;
3) l'ingente ammontare di pagamenti per interessi passivi e
spese giudiziarie;
4) il crescere del fondo di cassa, rispetto al quale andrebbe
accertato se siano stati effettuati, come per legge e nei tempi
dovuti, i pagamenti;
5) la mancata previsione o il mancato accantonamento
prudenziale di fondi atti a finanziare il reintegro del capitale
delle societa' a partecipazione pubblica deficitarie;
6) la circostanza che il Comune di Chieti ha gia' affrontato,
pochi anni or sono il procedimento di dissesto finanziario.
Nell'occasione il collegio non puo' fare a meno dal rilevare
come, sulla scorta di diverse istruttorie espletate nella regione,
numerose amministrazioni fanno ricorso al mantenimento in bilancio di
somme rilevanti di residui attivi, datati nel tempo, alla iscrizione
in bilancio di entrate notevolmente sopravalutate (donde si spiega il
forte scostamento tra accertamenti e riscossioni), al rinvio della
registrazione dell'impegno per spese gia' effettuate o commissionate,
al rinvio dei pagamenti per spese invece gia' impegnate, sia con
l'intento di rispettare le limitazioni imposte dal legislatore
nazionale nelle leggi finanziarie e nei provvedimenti c.d.
taglia-spese, sia per dar luogo ad un avanzo di cassa che, assommato
alla gestione dei residui attivi, determini un risultato di
amministrazione positivo, con il quale si finanzia la spesa fuori
bilancio, spesso di natura corrente.
3. - Cio' premesso, il collegio ricorda che, a seguito della
entrata in vigore dell'art. 58 della legge n. 142/1990, recepito dal
T.U. n. 267/2000, art. 93, comma 2, l'oggetto del presente giudizio
e' stato limitato al conto del tesoriere (che rappresenta solo una
parte e per di piu' quella di mera esecuzione del conto di bilancio
dell'Ente, che e' invece un bilancio misto, di competenza e di cassa)
e cio' ha precluso tra l'altro, a questo giudice l'accertamento sul
merito giuridico e contabile delle poste di bilancio e la pronuncia
sulla effettivita' del risultato finale di bilancio, diversamente da
quanto consentiva l'abrogata legislazione, e segnatamente l'art. 226
del regolamento di esecuzione della legge comunale e provinciale
approvato con r.d. 12 febbraio 1911, n. 297 - sulla base del bilancio
consuntivo - che veniva depositato alla Corte in uno al conto del
tesoriere ai sensi dell'art. 310, comma 4, abrogato dall'art. 274 del
d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000.
Cio' rende quindi la pronuncia di questo giudice nella materia
largamente inadeguata anche sotto l'aspetto della verifica del
rispetto dei principi di universalita', integrita' e veridicita' del
bilancio, nonche' del rispetto delle regole poste con le leggi
finanziarie in relazione al patto di stabilita' interno.
Il Collegio non ignora che con sentenza n. 378 del 16 ottobre
1996 la Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la questione
di legittimita' costituzionale degli artt. 58, comma 2, e 64, comma
1, della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie
locali), sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 97,
primo e secondo comma, e 103, secondo comma, della Costituzione,
dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Puglia.
Ma - alla stregua di una rilettura delle argomentazioni svolte
dal Giudice delle leggi alla luce delle radicale riforme intervenute
successivamente alla pubblicazione della stessa e dunque
dell'innovato quadro normativo - sembra a questo giudice che la
questione possa ed anzi debba riprospettarsi, non apparendo
manifestamente infondata, ed in relazione all'allarme che si sta
diffondendo presso l'opinione pubblica sulla realta' dei conti
pubblici.
A tale riguardo occorre rilevare:
a) la norma di cui all'art. 46 della legge n. 142 del 1990
che sottoponeva al sindacato di legittimita' il bilancio preventivo e
il conto consuntivo da parte del comitato regionale di controllo, la
cui verifica comprendeva non solo la legittimita' degli atti di
gestione, ma la loro coerenza interna e la corrispondenza dei dati
contabili con quelli delle deliberazioni, nonche' con i documenti
giustificativi allegati alle stesse e' stato abrogato;
b) e' residuato il solo controllo rimesso al collegio dei
revisori, il quale e' organo interno dell'Ente e non provvisto dei
necessari requisiti di autonomia dal potere politico che possano far
ritenere la pur importante funzione avulsa da condizionamenti
diversi.
Se e' vero che la legge pone a carico dei revisori l'obbligo di
referto al consiglio comunale o provinciale su gravi irregolarita' di
gestione con contestuale denuncia ai competenti organi
giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilita', e che
l'art. 1, comma 3, della legge n. 20 del 1994, stabilisce che qualora
la prescrizione del diritto al risarcimento del danno sia maturata a
causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto, rispondono del
danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la denuncia
tali disposizioni possono al piu' valere come richiamo alle
responsabilita' dei singoli, ma non a corrispondere alla richiesta
avanzata in questo e negli altri giudizi da parte degli stessi
amministratori o da componenti l'opposizione (preoccupati di trovare
la cassa vuota quando vengano chiamati a rispettare gli impegni
assunti dinanzi agli elettori) che richiedono una pronuncia
«accertativa» delle risultanze di bilancio, con eventuale modifica
degli stessi - sicuramente da condursi in contraddittorio con
l'amministrazione sulla base del novellato art. 111 Cost., cosi' come
la legge consentiva prima del 1990.
Con cio' non si intende sminuire l'importante ruolo svolto dal
collegio dei revisori, la cui attivita' non puo' che essere
propedeutica e necessaria ai fini del definitivo accertamento del
giudice contabile, ma semplicemente far rilevare il maggior grado di
affidabilita' di cui gode la Corte per Costituzione, che, per la sua
posizione di indipendenza dal Governo, come e' dimostrato in questo
giudizio ed in quello relativo al Comune di Scanno anch'esso rimesso
per il giudizio di costituzionalita', dal fatto che sono gli stessi
componenti del consiglio comunale o capi di amministrazione a
chiedere al giudice contabile, anziche' ai revisori, la pronuncia
sulla gestione.
Cio' attesta l'esistenza, in questo nuovo assetto istituzionale e
politico, di una rafforzata domanda di certezza sulla consistenza dei
fondi realmente disponibili, che solo un'istituzione a cio'
espressamente delegata dalla Costituzione con l'art. 103 e'
legittimata a soddisfare, quale giudice competente «in materia di
contabilita' pubblica».
Va notato, per incidens, che analoga esigenza si pone per i conti
dello Stato, come e' dimostrato dalla proposta avanzata da qualche
parte politica di una nuova autorita' sui conti, senza pensare che
per Costituzione a tali funzioni e' delegata, appunto, la Corte dei
conti, di cui va recuperata la funzione accertativa, ridotandola
degli strumenti necessari;
c) non esiste conflitto o duplicazione di interventi rispetto
all'azione di responsabilita' rimessa al Procuratore regionale, il
quale agisce per individuare specifiche responsabilita' a carico di
soggetti per i danni da essi prodotti (e tra i quali non si fanno
rientrare i danni c.d. finanziari), in quanto mentre il giudizio di
responsabilita' conduce alla condanna per il danno arrecato in
relazione a comportamento gravemente colposi o dolosi, la pronuncia
sul conto non e' finalizzata che ad accertare la veridicita' di
alcuni dati fondamentali della gestione.
Anche alla luce dell'art. 111 novellato, e' escluso che in questa
sede possa essere elevate responsabilita' a carico di amministratori
o dipendenti, in quanto si verte, ad una corretta lettura delle norme
e della piu' autorevole dottrina, nell'ambito di una giurisdizione
oggettiva, il cui risultato finale e' e non puo' che essere una
«pronuncia di regolarita», e dunque una verifica sull'affidabilita'
di dati, ponendosi quale strumento di garanzia per gli
amministratori, nell'alternanza dei ruoli maggioranza-opposizione;
d) ne' sussiste duplicazione di funzioni, nel contesto del
rinnovato sistema dei controlli, rispetto alla istituzione della
sezione della Corte dei conti, alla quale il legislatore (art. 13 del
decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786, come modificato dalla legge
di conversione 26 febbraio 1982, n. 51, Disposizioni in materia di
finanza locale), ha affidato il compito di riscontro sulla gestione
finanziaria degli enti locali nell'intero contesto della finanza
pubblica, pur nelle accresciute competenze previste dalla legge
finanziaria 2006 (legge n. 266/2005 art. 1, commi 266 e segg.), che,
tra l'altro, al comma 168, demanda alla stessa una «specifica
pronuncia» in ordine «a comportamenti difformi dalla sana gestione
finanziaria, attribuendo ad essa poteri di mera "vigilanza"
sull'adozione da parte dell'Ente locale di misure correttive».
Il risultato di tale attivita' tuttavia si concretizza
sostanzialmente in un «referto», che e' cosa ben diversa da quella
accertativa svolta nella sede giurisdizionale, attraverso un istituto
di cui inesattamente si denuncia il superamento. In questa,
attraverso una procedura preliminare che appare moderna ed agile
(perche' conduce di norma ad un decreto di regolarita', emesso su
conforme proposta del magistrato istruttore e del procuratore
regionale) e garantista perche' in caso di contestazioni si apre una
fase collegiale, nel rispetto del principio del contraddittorio, si
perviene ad una rapida pronuncia sulla attendibilita' dei dati
esposti e in definitiva sulla correttezza di una gestione del
bilancio conforme ai «principi fondamentali» che sono presenti
nell'ordinamento e che, ai sensi della lettera f) dell'art. 2, comma
4, legge 5 giugno 2003, n. 131, sono in procinto di essere oggetto di
apposito decreto legislativo. Cio' costituisce un momento
insopprimibile di garanzia di correttezza della gestione, come lo
stesso giudice delle leggi ebbe modo di affermare in piu' occasioni
(vedi infra);
e) e' d'uopo ricordare che, anteriormente alla sentenza della
Corte costituzionale n. 55 del 1966, il conto del tesoriere dei
comuni e delle province veniva sottoposto al giudizio dei consigli di
prefettura, previa approvazione da parte del consiglio comunale o
provinciale, ai sensi dell'art. 310, quarto comma, del testo unico
della legge comunale e provinciale n. 383 del 1934.
Il giudizio sul rendiconto degli enti locali aveva allora ad
oggetto non soltanto la gestione del tesoriere, ma anche il conto
consuntivo dell'ente locale, e riguardava, pertanto, sia i fatti di
gestione della tesoreria, sia i fatti di gestione degli
amministratori.
A seguito di tale sentenza, la competenza passo' alle competenti
sezioni del contenzioso contabile della Corte dei conti, ma si
affermo' in via meramente giurisprudenziale un orientamento secondo
cui la stessa Corte avrebbe potuto far valere, attraverso una
chiamata in giudizio iussu iudicis, la eventuale responsabilita'
patrimoniale degli amministratori.
E' fin troppo evidente che tale giurisprudenza non ha oggi piu'
fondamento alla luce dei principi innovativi introdotti con
l'art. 111 della Costituzione, per cui il giudizio deve essere
limitato alla sola pronuncia oggettiva sulla affidabilita' del
risultato finanziario;
f) come istituto di giurisdizione oggettiva, il giudizio in
questione puo' essere ritenuto strumento fondamentale di garanzia
della certezza dei dati contabili e della correttezza delle gestione
e anzi che interferire con le funzioni della oggi denominata sezione
delle autonomie verrebbe a costituire importante strumento di
supporto e completamento della sua funzione, in quanto il referto di
questa si baserebbe su dati resi piu' affidabili dall'intervenuta
pronuncia di regolarita', che auspicabilmente dovrebbe avere luogo in
termini estremamente ristretti. Del resto questa e' anche la chiara
volonta' espressa dal legislatore che ha introdotto il termine
quinquennale per la relativa pronuncia (art. 1 della legge
n. 20/1994).
4. - Sulla base delle predette considerazioni sembra a questo
giudice che si possa riproporre, alla luce anche delle prospettate
riforme federaliste e costituzionali, la questione di
costituzionalita' delle norme che hanno ristretto l'intervento del
giudice contabile nella materia alla sola gestione di cassa.
Infatti, la sottrazione del conto consuntivo al giudizio
necessario di conto appare in contrasto anche con l'art. 103, secondo
la lettura a questo data dalla Corte costituzionale (nelle sentenze
nn. 68/1971; 63/1973; 114/1974; 129/1981; 185/1982; 189/1984;
1007/1988) e dalla Corte di cassazione (per tutte cfr. ss.uu.
sentenze nn. 2616/1968; 3375/3384 del 19 luglio 1989); entrambe,
infatti, hanno affermato da un parte che la norma predetta, nel
riservare alla Corte dei conti le materie di contabilita' pubblica,
sotto l'aspetto oggettivo, ne ha confermato la nozione
tradizionalmente accolta, comprensiva del giudizio di responsabilita'
e del giudizio di conto, e dall'altra che questo costituisce
insopprimibile momento di garanzia della correttezza della gestione
degli amministratori degli enti locali a tutela dei contribuenti.
In particolare, nella sentenza n. 114 citata si afferma che e'
principio generale del nostro ordinamento il necessario
assoggettamento del pubblico denaro (proveniente dalla generalita'
dei contribuenti e destinato al soddisfacimento dei pubblici bisogni)
al giudizio necessario di conto; infatti «a nessun ente gestore di
mezzi di provenienza pubblica e a nessun agente contabile che abbia
comunque maneggio di denaro e valori di proprieta' dell'ente e'
consentito sottrarsi alla garanzia costituzionale della correttezza
della gestione, garanzia che si attua con lo strumento del rendiconto
giudiziale».
Tali principi sono stati confermati con la sentenza n. 1007/1988
citata della Corte costituzionale che ha ritenuto illegittimo
l'art. 122, primo comma, del d.l. del presidente della regione
siciliana del 29 ottobre 1955, n. 6, convalidato con l.r. 15 marzo
1963, n. 16, per contrasto con l'art. 103, nella parte in cui si
attribuiva al consiglio comunale il potere di deliberare in conto
consuntivo con effetti sostitutivi della decisione della Corte dei
conti: da tale sentenza si evince in maniera chiara che cio' che deve
essere sottoposto a giudizio e' non solo il conto di cassa, ma il
conto consuntivo, e cio' corrisponde ad un «principio fondamentale
dello Stato di diritto» recepito dall'art. 103.
5. - In piu', vi e' un altro motivo per rilevare la non manifesta
infondatezza di un conflitto rinnovato tra i principi ivi confermati
e la scelta legislativa di limitare la cognizione al conto del
tesoriere a legislazione vigente non vi sono altre opzioni
adeguatamente praticabili per dare seguito ai rilievi formulati con
riferimento a profili che, appartenendo solo per riflesso al conto
del tesoriere, impongono piu' specificamente al conto finanziario
dell'Ente, dato che risulta mutato il quadro complessivo della
disciplina dei controlli per la finanza locale, quale si e'
determinata a seguito di interventi legislativi medio tempore
intervenuti, segnatamente quelli connessi alle leggi Bassanini non
ultima la abolizione dei CO.RE.CO.
Ma a fronte di una diminuita estensione e intensita' dei
controlli, si registra per adverso una acuita necessita' di tenere in
regola i conti della finanza locale, derivante non solo dalla
contingente criticita' della situazione economica nazionale, quanto
anche dall'assunzione del nostro Paese di vincoli e impegni
particolarmente rigorosi a livello nazionale e in sede internazionale
o piu' propriamente sovranazionale in relazione all'adesione
dell'Italia all'Unione Europea e alla Moneta Unica.
Sotto il primo aspetto, non si puo' non richiamare alla memoria
la portata innovativa della disciplina introdotta con la legge
costituzionale n. 3 del 2001 nella materia finanziaria e la
successiva normazione primaria in tale ambito. Basti considerare che
l'art. 29 della legge n. 289 del 27 dicembre 2002 ha disciplinato il
patto di stabilita' interno per gli enti territoriali. Tale normativa
ha infatti disposto che ai fini della tutela dell'unita' economica
della Repubblica, ciascuna regione a statuto ordinario, ciascuna
provincia e ciascun comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti
concorre alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica - per
il triennio 2003-2005 (adottati con l'adesione al patto di stabilita'
e crescita, nonche' alla condivisione delle relative responsabilita)
- con il rispetto delle disposizioni normative emanate in virtu' e
per effetto dei principi fondamentali che sottendono il coordinamento
della finanza pubblica ai sensi degli artt. 117 e 119, secondo comma,
della Costituzione. Basti considerare, in questa sede, che e'
statuito che il disavanzo finanziario, di ciascuna provincia e di
ciascun Comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti, non puo'
essere superiore a quello risultante dall'applicazione, al
corrispondente disavanzo finanziario del penultimo anno precedente,
di una percentuale di variazione definita, per ciascuno degli anni
considerati, dalla legge finanziaria. Ad esempio, in prima
applicazione, per l'anno 2005, la percentuale era fissata nel 7,8 per
cento rispetto al 2003. Questa stringente disciplina affida
fondamentali compiti di verifica di raggiungimento di tali obiettivi,
nell'ambito degli enti locali, non ad organi esterni bensi' al
Collegio dei Revisori. In piu' occasioni, anche da parte della
Ragioneria generale dello Stato e' stato posto l'accento
sull'esigenza del rispetto dei principi di cui all'art. 119 della
Costituzione, secondo il quale «Comuni, province, citta'
metropolitane e regioni ... possono ricorrere all'indebitamento solo
per finanziare spese d'investimento».
E' precisamente in considerazione delle norme ricavabili
dall'art. 119 Cost. che il raccordo della finanza statale con quella
degli Enti territoriali che occorre dimensionare correttamente le
funzioni attribuite ad organi terzi ed esterni, quali la Corte dei
conti, non solo e non tanto in funzione di deterrenza verso le
patologie o di sanzione, ma specificamente di garanzia (per lo Stato
e per gli amministratori locali) della veridicita' e
dell'attendibilita' delle poste in bilancio, in assenza delle quali
l'attuazione dell'art. 119 Cost. appare impratibabile.
Ma la riforma del titolo V della Costituzione, se per un verso
riconosce la piena autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle
regioni e degli enti locali, per l'altro, attribuisce espresso
rilievo ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, che,
nell'ambito della politica di bilancio sono costituiti da regole sui
saldi, alle quali si connette anche la previsione di sanzioni. I
vincoli derivanti dalla appartenenza all'Unione economica monetaria
comportano l'attribuzione a livello statale della responsabilita' in
ordine sia alla determinazione degli obiettivi finanziari validi per
il complesso delle amministrazioni pubbliche, sia al conseguimento
dei saldi prefissati e, in generale, al rispetto delle regole
stabilite dal Trattato CE e dal Patto di stabilita' e crescita.
Il rispetto di tutti questi vincoli, in un quadro di
potenziamento delle autonomie territoriali, non puo' ragionevolmente
essere realizzato con una gestione accentrata, statale, di tipo
imperativo. A conferma di cio' e' recentemente intervenuta la
pronuncia con la quale la Corte costituzionale ha giustamente
affermato (Sent. n. 417/2005) l'illegittimita' di disposizioni
statuali che intervengano con «tagli» nella finanza Regionale
rapportati a singole voci di spesa.
La natura di bilancio misto del conto di gestione dell'ente, la
impossibilita' di rilevare gli impegni o gli accertamenti, non
essendo inseriti nel conto del Tesoriere, anche per la verifica di
obblighi imposti normativamente allo stesso (rispetto dei limiti di
pagamento, limiti alle anticipazioni di tesoreria etc.) oltre che gli
scostamenti anomali tra riscossioni ed accertamenti o ritardi od
omissioni di pagamenti al fine di creare artificialmente un avanzo di
cassa tale da influenzare il risultato di amministrazione (anche
attraverso la allocazione fuori del bilancio di spese cui non si puo'
far fronte) rende le citate norme limitative contrastanti con ogni
principio di ragionevolezza e quindi con l'art. 3 della Costituzione,
dato che il conto del tesoriere e' solo la parte esecutiva del
bilancio.
6. - Cio', ad avviso del Collegio, comporta la necessita' di
riespandere alla sua fisiologica area di cognizione lo specifico
strumento del giudizio di conto, che appare strumento compatibile con
l'assetto delle autonomie sia sotto il profilo funzionale (provenendo
dal potere giurisdizionale) sia sotto quello territoriale (grazie al
radicale decentramento attuato dalla Corte dei conti nell'ultimo
decennio). Ne' puo' ritenersi equivalente l'attribuzione con
l'art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (recante
disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) alla Corte dei conti
della funzione di referto (arricchita con le accresciute competenze
conferite dalla legge finanziaria del 2006, artt. 166 e seguenti) in
ordine agli andamenti complessivi della finanza locale ed al rispetto
del patto di stabilita' e dei vincoli U.E.
Sia poi sufficiente accennare che l'assenza di sanzioni (come e'
stato anche recentemente sottolineato da autorevole dottrina) sembra
legittimare in molti casi le amministrazioni a non tener conto dei
rilievi formulati.
E d'altro canto forse non e' un caso che la sanzione prevista
dall'art. 248, comma 5 del citato decreto legislativo n. 267/2000 per
gli amministratori ritenuti responsabili del dissesto finanziario non
risulta sia mai stata applicata: verosimilmente cio' discende anche
dalla presenza dei limiti introdotti nel giudizio di conto in
questione; senza considerare che sembra rispondere maggiormente a
criteri di ragionevolezza l'esigenza di prevenire il dissesto
attraverso la verifica delle violazioni della normativa contabile nel
loro maturarsi.
Anche sotto tale profilo si evidenzia il contrasto con l'art. 3
della Costituzione di una normativa che, mentre vuol sanzionare il
dissesto, preclude alla Corte dei conti la possibilita' di verificare
le poste di bilancio esercizio per esercizio, rettificando, se del
caso, il risultato di amministrazione.
7. - Riassumendo le suesposte considerazioni, non appare
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
delle norme limitative della giurisdizione della Corte dei conti sui
conti giudiziali quali attualmente vigenti a seguito della
sostanziale trasfusione delle disposizioni della legge n. 142/1990
nel T.U. 267 del 2000. Cio' contrasta, come gia' ampiamente
illustrato supra, con il principio della non arbitrarieta' e
irragionevolezza dell'operato del legislatore ordinario (art. 3
Cost.); con il rispetto degli impegni assunti nei confronti delle
organizzazioni sopranazionali alle quali lo Stato italiano ha aderito
(art. 11 Cost.); con il rispetto sostanziale del limite minimo, posto
al legislatore anche nell'esercizio di una sua legittima
interpositio, nella modulazione delle attribuzioni costituzionalmente
attribuite alla Corte dei conti (art. 103 Cost.); con i principi del
raccordo della finanza statale con quella degli Enti territoriali
(art. 119 Cost.).